Posibilidades de financiación del Desarrollo Local Participativo LEADER/CLLD multifondo a través del resto de Fondos de Cohesión

• En 15 Estados Miembros hay 725 GAL que utilizan el CLLD como mecanismo de ejecución para parte de su asignación de financiación del FEDER. Sin embargo, en muchos de esos países, la mayoría de los GAL siguen siendo GAL del FEADER o del FEMP con monofondo tradicional. 

Análisis de Stefan Kah, del Centro de Investigación de Políticas Europeas (actualizado en junio de 2021) publicado en LDnet.

El Desarrollo Local Participativo (CLLD) se introdujo en el período de programación 2014-20 y se basa en la herramienta LEADER ya consolidada. Si bien LEADER es claramente rural, cofinanciado por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), el CLLD permite a los Estados miembros hacer uso de hasta cuatro Fondos EIE diferentes: Feader, Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), Fondo de Desarrollo Regional (FEDER) y Fondo Social Europeo (FSE). El CLLD puede recibir el apoyo de un único Fondo EIE o de cualquier combinación de los cuatro Fondos. Al igual que LEADER, cada unidad CLLD está dirigida por un GAL, una asociación de representantes locales públicos, privados y comunitarios responsables de la implementación del CLLD en sus áreas.

1. Uso de diferentes Fondos EIE

Hay 3.337 grupos de acción local (GAL) en la UE (Tabla 1, actualizada en mayo de 2021 e incluye 3 GAL descontinuados: 2 en el Reino Unido y 1 en SK). En 15 Estados miembros hay 725 GAL que utilizan el CLLD como mecanismo de ejecución para parte de su asignación de financiación del FEDER. Sin embargo, en muchos de esos países, la mayoría de los GAL siguen siendo GAL del FEADER o del FEMP con monofondo tradicional. 

Cuadro 1: Uso de los Fondos EIE por los GAL de CLLD en la EU28

El cuadro 2 analiza específicamente el FEDER y cómo se combina el Fondo con otros. En la mayoría de los casos, el modelo combina el FEADER con los Fondos Estructurales FEDER y el FSE (314) o el Feader solo con el FEDER (208). Además, utilizar los dos Fondos de la política de cohesión únicamente (177), sin ninguna financiación del Feader o del FEMP, es una opción adoptada por muchos GAL.

Cuadro 2: Tipos de combinación de FEDER en CLLD

Centrándose únicamente en los GAL que utilizan la financiación del FEDER, el cuadro 3 muestra cómo se combina el FEDER en los diferentes Estados miembros.

Cuadro 3: GAL que utilizan el FEDER en el DLCL en los Estados miembros

Tipología del uso de CLLD multifondo con financiación de la política de cohesión

Según el grado en que eligieron la opción de utilizar los Fondos de la política de cohesión (FEDER y FSE), los 28 Estados miembros de la UE pueden agruparse en 4 tipos.

Sin uso: 12 países decidieron no hacer ningún uso de la opción de utilizar Fondos EIE distintos de los que ya se podían utilizar en 2007-13. Bélgica, Croacia, Chipre, Estonia, Finlandia, Francia, Irlanda, Luxemburgo, Malta y España solo implementan el CLLD de la forma tradicional de un fondo único, utilizando el FEADER o el FEMP. Dinamarca y Letonia combinan este último en varios GAL.

Uso limitado: 5 países hacen un uso limitado de CLLD multifondo con FEDER. En los Países Bajos solo hay un GAL FEDER. En Austria, Alemania e Italia solo hay un número muy limitado de Estados o regiones federales que utilizan el CLLD como medio para implementar el FEDER. Lituania solo utiliza la financiación de la política de cohesión a modo de monofondo.

Uso extensivo: 5 países adoptan un enfoque de fondos múltiples con fondos de la política de cohesión más ampliamente. Sin embargo, en el Reino Unido, se dejó a las administraciones descentralizadas elegir su enfoque y solo Inglaterra decidió utilizar tanto el FEDER como el FSE. A pesar de ampliar la gama de fondos utilizados, Hungría y Rumanía mantuvieron la separación entre el Feader y el FEMP por un lado y los Fondos de la política de cohesión (FEDER y FSE) por el otro. Tanto en Bulgaria como en Polonia, los GAL tradicionales mono-FEADER siguen desempeñando un papel importante, pero hay un número considerable de GAL que añaden el FEDER y el FSE a la financiación del desarrollo rural.

Uso integral: 5 países van más lejos en el uso de CLLD multifondo: República Checa, Portugal, Eslovaquia, Eslovenia y Suecia. La República Checa, Eslovaquia y Eslovenia adoptan un enfoque de "talla única", con solo pequeñas diferencias en la República Checa (no todos los GAL utilizan el FSE) y Eslovenia (cuatro GAL costeros también utilizan el FEMP). Existe una mayor diversidad de modelos en Portugal y Suecia. Por ejemplo:

• En la República Checa, 178 GAL CLLD reciben financiación del FEDER en el marco del Programa Operativo Regional Integrado. 27 de ellos combinan el FEDER y el FSE; los otros 151 también incluyen el Feader. Las autoridades de gestión de cada Fondo EIE permanecen separadas.
• En Eslovenia, los 37 GAL LEADER del período de programación 2007-13 están implementando CLLD. Todos combinan el FEDER y el FEADER, y cuatro GAL costeros también incluyen el FEMP. Hay dos autoridades de gestión implicadas, una para el FEDER y otra para el Feader y el FEMP. Curiosamente, el CLLD cubre todos los municipios eslovenos, incluidas también las 11 ciudades, donde las áreas rurales dentro de los límites de la ciudad se definen como elegibles. En términos de financiación, el Feader sigue siendo dominante en la mayoría de los GAL.
• En Suecia, la mayoría de los GAL combinan dos o más Fondos EIE. Suecia decidió permitir la mayor integración posible mediante la creación de un modelo en el que hay una única autoridad de gestión para los cuatro Fondos y en el que las normas de ejecución nacionales están armonizadas. Suecia tiene 48 GAL, cada uno con una selección de Fondos adaptados a sus necesidades. La mayoría (28) combinan el FEDER con el Feader y el FSE, y 8 combinan los cuatro Fondos, mientras que 6 siguen siendo monofondo (solo el Feader o el FEMP).

3. Lecciones y perspectivas

Los responsables de la formulación de políticas generalmente reconocen los beneficios del CLLD, pero parece que aún no se ha aprovechado plenamente su potencial para una mayor integración de las políticas. El CLLD puede ser una herramienta útil para una mayor integración de los flujos de financiación, es decir, entre diferentes Fondos EIE. De hecho, en el territorio austríaco del Tirol, el CLLD trajo por primera vez una integración entre la financiación del Feader y el FEDER. Sin embargo, para varios directores de programas, el CLLD se considera de uso limitado para una integración más sólida, ya que siguen existiendo los silos tradicionales. Las estructuras de gobernanza y los marcos regulatorios siguen estando en gran medida separados tanto a nivel de la UE como a nivel de los Estados miembros. En Inglaterra y Eslovenia, por ejemplo, los responsables de la formulación de políticas consideraron que en la práctica no era posible integrar los Fondos en los mismos proyectos. En lugar de que los GAL tengan que lidiar con dos EEMM diferentes para el FEADER y el FEDER generó retrasos para los GAL eslovenos. Las diferentes reglas y responsabilidades les obligan a crear dos convocatorias independientes para las dos fuentes de financiación diferentes.

Los responsables de la formulación de políticas encontraron algunos efectos positivos, aunque limitados, del CLLD de fondos múltiples sobre una mejor capacidad para responder a las necesidades territoriales. El enfoque de fondos múltiples puede permitir a los GAL responder mejor a las necesidades en sus áreas, ya que pueden cubrir una gama más amplia de temas eligiendo financiar sus estrategias con hasta cuatro Fondos diferentes. En Suecia, la configuración de fondos múltiples ha ampliado las asociaciones locales y ha permitido a los GAL generar ideas de diferentes campos de interés. Sin embargo, un enfoque ascendente real está restringido por las limitaciones de lo que puede respaldarse con las normas de los Fondos EIE. El valor añadido real del elemento ascendente solo surtirá efecto si no hay límites en términos de áreas de intervención. Los futuros requisitos de concentración temática deberían dar más margen a los actores locales para que tengan en cuenta las necesidades locales.

En términos de efecto positivo en general, CLLD (multifondos)

• Permite un enfoque genuino de abajo hacia arriba (una gama más amplia de temas elegibles);
• Permite la focalización en territorios urbanos ;
• Aumenta las sinergias entre diferentes áreas políticas;
• Aporta simplificación (¡para los beneficiarios!) al proporcionar una ventanilla única para los solicitantes de proyectos;
• Crea economías de escala (por ejemplo, en relación con los esfuerzos de comunicación o marketing);
• Permite capitalizar la experiencia LEADER existente + la experiencia procedente de otros Fondos EIE; y
• Aumenta la asignación de fondos para los GAL.

Sin embargo, los principales desafíos incluyen:

• Esfuerzo administrativo : para AG y GAL
• Desafíos de capacidad : para AG y GAL
• Complejidad regulatoria : ¿debería uno de los Fondos EIE asumir el papel de Fondo "líder"?
• Mentalidades de silos : diferentes Fondos, diferentes AG, diferentes culturas, dimensión política...
• A menudo, la percepción del CLLD como "LEADER más dinero extra"
• En lugar de contenido y oportunidades para el desarrollo rural / regional, la discusión se centra en:
  • Esfuerzo administrativo: complejidad y riesgos asociados
  • Mantener el control sobre la financiación "propia" de diferentes AG

De cara al 2021-27, hay varios problemas sin resolver:

• Ningún acuerdo de asociación y el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC) ya no cubre el Feader: ¿pérdida de integración?
• Continuación de la asignación obligatoria del 5% del Feader al DLCL ("LEADER"), pero no a otros Fondos
• Calendario más estricto para la aprobación de la estrategia del GAL: ¿evitar retrasos en 2014-2020?
• Debate sobre el DLCL dominado por la comunidad pesquera / de desarrollo rural: ¿debería participar más la política de cohesión?
• La ENRD (FEADER) y FARNET (FEMP) garantizan el intercambio de experiencias en el CLLD. ¿Se necesita algún equivalente FEDER/FSE?
• Hay indicios de que la mayoría de los 15 Estados miembros actuales continuarán con el CLLD multifondo, pero ¿habrá nuevos participantes?