REDR

El pasado 6 de febrero, en Bruselas, con la presencia de cuatro Direcciones Generales de la Comisión Europea (AGRI, MARE, REGIO, EMPL) y representantes técnicos de la línea de la cabeza de los Estados miembros de los fondos (FEADER, la FEMP, FEDER, FSE), se celebró un seminario de consulta sobre "DESARROLLO LOCAL LIDERADO POR LA COMUNIDAD (CLLD)" en los llamados "fondos estructurales europeos e inversiones (fondos ESI)".

El objetivo principal de esta guía publicada por cuatro Direcciones Generales de la Comisión Europea (DG AGRI, EMPL, MAR y REGIO)  es ayudar a las autoridades de los Estados miembros a crear las condiciones para la utilización eficaz de la comunidad liderada por el desarrollo local en su Acuerdos de Asociación y para diseñar sus respectivos programas.

Esta guía no es vinculante en la naturaleza y complementa las propuestas de las disposiciones legales relacionadas.

El presente documento ha sido elaborado sobre la base de las propuestas de reglamentos adoptados por la Comisión Europea en octubre y diciembre de 2011, y en parte en el acuerdo del Consejo sobre orientación general parcial de octubre de 20127.  No se prejuzga ni el carácter definitivo del acto, que será acordada por el Consejo y el Parlamento Europeo, ni el contenido final de cualquier acto delegado o los actos de ejecución que se pueden preparar por la Comisión. Una versión revisada de la guía se publicará después de la adopción de los actos jurídicos relacionados. Cabe señalar que, en cualquier caso, la interpretación del Derecho comunitario es en definitiva la función del Tribunal de Justicia Europeo.

Incorporamos a continuación un resumen elaborado por la Red Aragonesa de Desarrollo Rural:
 

GUÍA CONJUNTA DE LAS DIRECCIONES GENERALES AGRI, EMPL, MARE Y REGIO DE LA COMISIÓN EUROPEA
SOBRE EL DESARROLLO LOCAL A CARGO DE LAS COMUNIDADES LOCALES EN LOS FONDOS EUROPEOS ESTRUCTURALES Y DE INVERSIÓN

1 ¿QUÉ ES EL DESARROLLO LOCAL A CARGO DE LAS COMUNIDADES LOCALES Y POR QUÉ UTILIZARLO?

1.1 Ventajas de utilizar el DLCL
El Desarrollo Local a cargo de las Comunidades Locales (en adelante DLCL) es la denominación de los principios básicos del método LEADER en su aplicación a la programación mediante otros Fondos Europeos.

La razón fundamental para utilizar el DLCL es que mejora los resultados obtenidos por los enfoques tradicionales y centralizados  arriba-abajo.  DLCL  no  es  una  competencia  en  contra  de  los  enfoques  descendentes  sino  una herramienta de interacción con estos para lograr mejores resultados.

Ventajas del enfoque abajo-arriba:
• mejor conocimiento por los agentes locales de los problemas, recursos y oportunidades locales;
• agentes capaces de movilizar recursos locales para el desarrollo (no es así en enfoques descendentes);
• agentes más comprometidos con proyectos: obtención del máximo provecho de los recursos locales.
• El DLCL sólo es eficaz si hay confianza entre las partes y es apoyado por estructuras locales con experiencia y saber hacer necesarios: debe darse gran importancia a la calidad de la asociación. El DLCL solo sirve si hay ventajas y se pueden esperar resultados concretos.

1.2 ¿Por qué utilizar el desarrollo local a cargo de las comunidades locales en diferentes tipos de áreas?
El DLCL puede utilizarse por los 4 Fondos para afrontar una amplia gama de desafíos en diferentes tipos de áreas.

1.2.1 El edificio del DLCL tras dos décadas de desarrollo local a cargo de las comunidades locales en las zonas rurales
Las propuestas 2014-2020 ofrecen profundizar y ampliar el DLCL en zonas rurales:
• profundización: apoyo preparatorio, kit de puesta en marcha LEADER, mayores tasas de cofinanciación, mejora de calidad de las estrategias, más flexibilidad en elegibilidad y mayor autonomía administrativa de los GAL.
• ampliación: oportunidades para nuevas formas de cooperación urbano-rural y de asociación.
• LEADER permite financiar apoyo a pymes e infraestructuras a pequeña escala (que podrían apoyarse por FEDER), o a la formación (FSE). Se pueden mejorar las sinergias mejorando la coordinación local entre Fondos por los GAL (por ejemplo, participación de GAL en decisiones de proyectos productivos e infraestructura del FEDER). Los GAL tienden a centrarse en los más activos de las zonas desfavorecidas: el con FSE podría extenderse a colectivos desfavorecidos lejos del mercado laboral.

1.2.2 DLCL en las zonas costeras y la pesca
...
1.2.3 DLCL en las ciudades y áreas urbanas
2 URBAN 1994-2006 para zonas urbanas desfavorecidas. El éxito se basó en la apropiación local: percepción local de la necesidad, compromiso de agentes locales y gestión con población local, aunque los grandes agentes tenían importante papel en suministro de conocimientos y capacidad administrativa. URBACT de puesta en red: desde 2007, hay 500 ciudades en 60 redes de intercambio: aunque aplican planes de acción local, muchas redes URBACT podrían ser semillas de asociaciones y estrategias DLCL. En estas áreas hay un gran margen para coordinar las inversiones duras apoyadas por FEDER con medidas blandas del FSE.

1.2.4 CLLD para hacer frente a los problemas de desempleo y de inclusión social
Tradición de apoyo FSE a iniciativas de desarrollo local: 2000-2006 EQUAL (varios GAL tuvieron EQUAL), iniciativas locales de empleo (ILDE) y pactos territoriales para el empleo.

El FSE podría utilizarse con DLCL para:
• acceso al empleo con formación y medidas adaptadas a necesidades del mercado laboral local;
• mejorar integración de jóvenes sin empleo, educación o formación;
• reducir abandono escolar;
• promoción de igualdad en acceso al empleo y al progreso profesional: lucha contra estereotipos de género en educación  y  formación, reducción  de  segregación  por  género  en  mercado  laboral,  empresariado de  mujeres  y conciliación vida laboral y personal;
• itinerarios individuales para integración o reingreso al empleo;
• integración de comunidades marginadas y lucha contra discriminación por sexo, orientación sexual, etnia, religión o convicciones, discapacidad o edad;
• promoción de la economía social y de empresas sociales.
 

2 ¿CÓMO ENFOCAR EL DLCL HACIA SU MEJOR FUNCIÓN EN LOS CONTRATOS DE ASOCIACIÓN?

2.1 Introducción del Marco Estratégico Común y los acuerdos de asociación
El Marco Estratégico Común (MEC) 2014-2020 traduce las metas y objetivos de la  Estrategia Europa 2020 en prioridades de  los  Fondos para mejorar la  coordinación entre Fondos. Las  Autoridades nacionales y regionales utilizarán el MEC como base de sus Acuerdos de asociación.

El Acuerdo de asociación requiere un análisis de desigualdades y necesidades de desarrollo relacionados con los objetivos del MEC y Europa 2020. Conforme al análisis, los Estados miembros definen el enfoque integrado del desarrollo territorial con el apoyo de los Fondos incluyendo el CLLD.

¿Cómo incluir el DLCL en los acuerdos de asociación?
Los Estados miembros elaboran el enfoque del DLCL incluyendo:
1. ¿Qué? Los retos que quiere abordar con el DLCL;
2. ¿Por qué? Los objetivos y prioridades del DLCL;
3. ¿Dónde? Los tipos de territorios de DLCL (urbanos, rurales, cooperación urbano-rural, transfronteriza, áreas específicas como las periurbanas, rurales con centro urbanizado, zonas costeras o áreas pesqueras;
4. ¿Qué fondo? Identificación de Fondos, previsión de presupuesto, papel de cada Fondo en los territorios. El DLCL
es obligatorio en FEADER (LEADER);
5. ¿Cómo trabajar juntos? Cómo lograr el enfoque integrado local, la coordinación y administración del DLCL y el
papel de los GAL; si el Estado miembro designa un Fondo principal; y el apoyo preparatorio.

2.2 ¿Qué y por qué? La identificación de los retos y objetivos
Los agentes en cada Fondo deciden los retos, objetivos y prioridades a tratar mejor a nivel local y relacionar los resultados a alcanzar con los objetivos de Europa 2020 y el MEC.

Jerarquía de niveles interrelacionados de metas y objetivos:
• los tres pilares principales de la estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador;
• estos se traducen en seis objetivos principales cuantificados;
• el Marco Estratégico Común reduce estos seis en once objetivos temáticos: tres económicos, tres ambientales, cuatro sociales y uno de gobernanza.
• Cada Fondo tiene unas prioridades que contribuyen a los 11 objetivos temáticos (prioridades de inversión en el FSE y en el FEDER y Prioridades de la Unión en el FEADER y el FEMP). El FEADER también debería apoyar los objetivos generales de la PAC:
- los programas operativos FEDER y FSE programan el DLCL con una prioridad de inversión específica. Si el eje prioritario conjunto se organiza con DLCL, puede beneficiarse de 10% suplementario de cofinanciación para esos Fondos en ese eje prioritario.
- En FEADER, los Estados miembros deberán indicar a qué áreas de enfoque podría contribuir LEADER. El más evidente es el área 6(b): promover el desarrollo local en las zonas rurales. Se podrían añadir áreas si los Estados miembros lo justifican en un DAFO. Las estrategias deben contribuir a las áreas de interés definidas para LEADER. LEADER es obligatorio en los PDR.

2.3 ¿Dónde? La geografía del desarrollo local efectivo
En el Contrato (Acuerdo) de Asociación cada Fondo identifica retos y formas coherentes y eficaces de abordarlos a nivel local. Por ejemplo: mercados laborales locales, grupos vulnerables, grupos particulares de actividad económica, problemas físicos como vivienda o transporte o cuestiones ambientales como cuencas de ríos, zonas de montaña, etc. La geografía de estos retos y la escala ideal para hacerles frente pueden coincidir o no y ser una zona en una ciudad, varios barrios, una pequeña ciudad y sus áreas rurales o periferias de ciudad más grande y franja periurbana, o alrededor de un estuario, lago o cuenca.

Atención especial debe darse a la pobreza y a los grupos o comunidades en riesgo de discriminación o marginados. Si los Estados miembros optan por un enfoque territorial, deben reflexionar sobre la contribución del DLCL.

2.4 ¿Qué fondo hace qué?
Para decidir qué Fondo hace qué y con qué recursos para el DLCL, es importante mirar quién está interviniendo, en qué escala y si los recursos y su ámbito es suficiente. Luego es posible identificar los ámbitos de impacto del DLCL y escoger la mejor sinergia entre Fondos.

2.5 ¿Cómo trabajar juntos?
Los Estados miembros indicarán en Contrato de asociación la administración del DLCL: estructuras comunes y acuerdos administrativos, número indicativo de GAL y presupuesto, criterios y procedimientos de selección de GAL, apoyo preparatorio, etc. Estos y otros puntos deben pasar por la consulta previa a autoridades públicas, interlocutores sociales y económicos, sociedad civil, etc.
 

Es deseable que los Estados miembros diseñen el marco más amplio y flexible posible y dejen a los GAL decisiones sobre:
- estrategia con multifondo o monofondo y área;
- objetivos y acciones de la estrategia (la elección de Fondos es consecuencia de la estrategia);
- apoyo en más de un Fondo, si debe definirse un Fondo principal para la estrategia.

3  ¿CÓMO  IDENTIFICAR  ESTRATEGIAS  EFICACES,  ASOCIACIONES  SÓLIDAS  Y  ÁREAS  COHERENTES? ELEMENTOS CLAVES PARA LOS PROGRAMAS

3.1 Diseño de estrategias locales de alta calidad para obtener resultados.
Conforme al Informe del Tribunal de Cuentas de 2010 sobre LEADER, la calidad de la estrategia será un importante punto de referencia para la selección de GAL, gestión, control de ejecución y evaluación.

3.2 ¿Qué deberá contener una estrategia de desarrollo local?
• superficie y población;
• análisis de necesidades de desarrollo y potencial de la zona (DAFO);
• estrategia: descripción, objetivos, carácter integrado e innovador, jerarquía de objetivos claros y medibles en impacto o resultados, coherencia con Fondos involucrados;
• descripción de la participación de la comunidad en el desarrollo de la estrategia;
• plan de acción que traduce objetivos en acciones;
• descripción de mecanismos de gestión y seguimiento de la estrategia, demostrando la capacidad del GAL para implementar la estrategia, y disposiciones de evaluación;
• plan financiero y asignación de cada Fondo.

Puntos principales para las Autoridades de Gestión en el diseño de programas y convocatorias DLCL:
• La estrategia sirve a los propósitos locales. Es esencial que las estrategias locales sean libres para responder a las necesidades locales y coherentes con los objetivos de los programas y con las estrategias nacionales, regionales, subregionales y sectoriales.
• La estrategia debe elaborarse a partir de un DAFO y de la identificación de necesidades locales: debe responder a esas necesidades y establecer objetivos específicos y cuantificables. El DAFO y la estrategia deben hacerse de manera participativa y para garantizar la apropiación de la estrategia por la comunidad.
• Las estrategias deben promover vínculos entre acciones de desarrollo local. No se trata de presentar una lista de
proyectos inconexos sino que las estrategias deben integrarse con vínculos coherentes entre acciones o proyectos que partan de necesidades u  oportunidades identificadas. Los proyectos seleccionados deben contribuir a  los objetivos de la estrategia, complementarse entre sí y no tener objetivos contradictorios.
• Las estrategias deben ser "integradas y multisectoriales”. Integración horizontal entre áreas, (como las rurales- urbanas), o  en un área determinada (como las  zonas urbanas desfavorecidas o  rurales). Integración Vertical:
integración p. ej. de agentes en un sector, en cadenas de suministro o de distribución. Las estrategias deben integrar enfoques de desarrollo de diferentes sectores en un enfoque multisectorial coherente de apoyo a los objetivos generales a largo plazo en las áreas.
• Estrategias innovadoras que introducen nuevas ideas o enfoques, y no defender los "negocios como siempre".
Innovación en formas diferentes: nuevos servicios, productos, métodos de organización, innovación social, etc., que se mide en el marco local, por su eficacia respecto a los métodos existentes y por su aplicación a escala territorial: una acción innovadora en un lugar puede no ser innovadora en otro donde ya ha sido puesta en marcha.
• La cooperación y el trabajo en red con otras áreas pueden ser las claves de una estrategia.
• La puesta en red permite compartir experiencias y aprender de otras. Los GAL se pueden organizar de forma voluntaria (redes de GAL nacionales o regionales) en red, representándoles, por ejemplo, ante la Autoridad de gestión.
• presupuestos viables: los presupuestos deben ser adecuados para las estrategias. El presupuesto mínimo es de unos 3 meuros públicos por GAL, por debajo es difícil ir más allá de las inversiones "blandas" a pequeña escala en sectores específicos más el apoyo al funcionamiento.

3.3 La movilización de los agentes clave y la construcción de la asociación
El partenariado local es la fuerza motriz tras el diseño y la implementación de la estrategia. En el DLCL el partenariado es el GAL.

Características mínimas de los partenariados:
• El GAL es responsable de selección de los proyectos y de asegurar proyectos coherentes con estrategia.
• En la toma de decisiones por la directiva del GAL no domina el poder público o un grupo de interés:
- ni poderes públicos ni un grupo de interés pueden tener más del 49% de derechos de voto;
- al menos 50% de votos en decisiones de selección de proyectos proceden de socios no públicos.

El partenariado debe reunir criterios:
• inclusivo, socios de diferentes sectores.
• participación privada, crucial para asegurar financiación privada de proyectos.
 

• órgano de decisión equilibrado en género y con representación equitativa de los destinatarios de la estrategia
(jóvenes, minorías étnicas, desfavorecidos, grupos vulnerables, etc.).
• procedimientos de trabajo, reglas y estructuras de toma de decisiones deben garantizar selección de proyectos
coherente con los objetivos de la estrategia, y que apliquen de modo no discriminatorio, transparente y evitando conflictos de intereses mediante procedimientos escritos (actas de reuniones, abstención en voto o declaraciones escritas).
• GAL y personal deben tener competencias, habilidades y recursos adecuados para generar y gestionar procesos de
desarrollo, estar cualificados y/o con experiencia en gestión administrativa de proyectos locales y en finanzas si el
GAL hace gestión financiera.
• la animación requiere personal con habilidades de comunicación y organización.
• el número mínimo de personal: 2, pero debe ser proporcionado a la complejidad de la estrategia y del partenariado. Los GAL de otros periodos tienen equipos de 4-5 personas.

3.4 Selección de los tipos, tamaños y formas correctos de las áreas
El DLCL debe centrarse en territorios específicos subregionales. A los Estados miembros se les pide que haya equilibrio entre criterios:
• Tamaño. área grande, como para reunir masa crítica en recursos humanos, financieros y económicos de apoyo a
estrategias viables, y pequeña como para permitir interacción local (población de 10.000 a 150.000 hab, salvo en zonas poco o densamente pobladas).
• Coherencia. El territorio debe ser una unidad coherente en términos económicos, geográficos y sociales, en función de la estrategia: puede no coincidir con límites administrativos ni ser continua.

Los Estados miembros pueden identificar los tipos de áreas pero es mejor dejar la definición al nivel local. El DLCL puede  utilizarse  para  varios  tipos  de  territorios:  barrios  desfavorecidos  de  ciudades,  aplicaciones  industriales, culturales, científicas o distritos centrales, barrios únicos o varios barrios con problemas similares, pequeñas ciudades y zonas rurales circundantes, áreas periurbanas de grandes ciudades o áreas funcionales del mercado laboral.

4 ¿CÓMO ELEGIR ENTRE LAS OPCIONES DE APLICACIÓN? ¿UN FONDO O UNA FINANCIACIÓN CONJUNTA?

La elección de monofondo o multifondo se basa en las necesidades y la capacidad de la zona y en el análisis del GAL
sobre el territorio y el tipo y grado de integración zonal, la decisión debe ser de los GAL, con los siguientes criterios:

4.1 Estrategias de desarrollo local financiadas por un único fondo
Solución más simple para gestionar, una administración nacional o regional, un procedimiento de informe y gestión financiera, control más fácil, coherencia con otras áreas más fácil de garantizar, partenariado más limitado (se suponen menos dificultades internas). Por otra parte, se excluyen estrategias más amplias, se limitan las sinergias entre Fondos, hay menos capacidad de  abordar grandes retos horizontales, no se llega a  aplicar todo el potencial del DLCL diversificado e inclusivo, presupuesto y equipo más pequeño (sólo acceso a máximo del 25% de un presupuesto más limitado). Este enfoque no exime a las Autoridades de garantizar coherencia y coordinación entre Fondos.

4.2 Estrategias de desarrollo local apoyadas por varios fondos
Más amplio alcance; atención a más temas y sectores; mejor adaptación a ciertos territorios; participación de más socios que pueden tratar mejor problemas transversales comunes; evita la demarcación artificial y solapamientos entre estrategias multifondo; aporta racionalización y simplificación a la ejecución, tomando ventaja de la armonización de reglas de aplicación entre Fondos; más presupuesto disponible; requiere experiencia en desarrollo y un grupo de socios ya relacionados.

5 ¿CÓMO DISEÑAR PROCEDIMIENTOS SIMPLES Y ROBUSTOS Y MEJORAR LA COORDINACIÓN?

5.1 Las tareas de los GAL deben incluir:
• fortalecer la capacidad de los agentes para desarrollar operaciones;
• procedimiento de selección no discriminatorio y transparente, que evite conflictos de interés, garantice 50% de votos no públicos, decisiones de selección recurribles, selección por procedimiento escrito;
• coherencia con la estrategia al seleccionar operaciones, priorizando en función del logro de objetivos y estrategias;
• convocatorias o procedimiento continuo de presentación de proyectos, con criterios de selección;
• recepción de solicitudes de apoyo y su evaluación;
• seleccionar operaciones (algo inherente al enfoque DLCL y que se corresponde con los requisitos mínimos del
Reglamento), fijar la ayuda y presentar propuestas al órgano verificador de elegibilidad;
• supervisar la aplicación de la estrategia y de las operaciones apoyadas y evaluar.

Separar responsabilidades para garantizar transparencia en la toma de decisiones y evitar conflictos de interés: quienes participan en el desarrollo del proyecto no deben participar en la selección o aprobación de proyectos, y estos últimos no deben controlar las solicitudes de pago.

5.2 ¿Cómo evitar bloqueos comunes y garantizar un uso más eficiente del DLCL?
 

Por la experiencia, las Autoridades de Gestión deben tener en cuenta estas recomendaciones:
• Aclarar los roles y responsabilidades de GAL, Autoridades de Gestión y Organismos Pagadores y evitar duplicación
de funciones.
• Equilibrar la carga administrativa.
• Usar costes simplificados especialmente para pequeños proyectos y funcionamiento/animación.
• Ser realista y transparente en el establecimiento de plazos temporales.
• Imponer el mínimo de reglas adicionales. Se recomienda centrar la elegibilidad en lo que no se puede financiar.
• Simplificar los procedimientos de cofinanciación pública.
• Impulsar los anticipos.
• Facilitar la participación y la iniciativa por los GAL. La administración debe apoyar la animación y que los GAL no sean vistos como una extensión de la Administración.
• Apoyo a la creación de capacidades (Autoridades de Gestión, Organismos Pagadores, GAL y beneficiarios).
• Evaluar la eficacia de los sistemas de administración según un plan de evaluación.

6 ¿QUÉ PUEDE SER APOYADO POR EL DLCL? AUMENTO DE LA FLEXIBILIDAD, REDUCCIÓN DEL RIESGO

6.1 Los diferentes tipos de apoyo para el DLCL ¿Qué deberá incluir el apoyo al desarrollo local?
Apoyo  preparatorio;  operaciones  de  la  estrategia  de  desarrollo  local;  cooperación;  costes  de  funcionamiento  y animación hasta el 25% de gastos públicos en la estrategia.

6.2 Apoyo Preparatorio
Es un conjunto coherente de acciones coordinadas entre Autoridades que es parte del Contrato de Asociación. Se
puede dar desde 1 de enero de 2014. Se recomienda disponible hasta la aprobación de la estrategia.
•  construcción de  capacidades, formación  y  creación  de  redes  para  preparar  y  ejecutar  la  estrategia: costes operativos y de personal de la estructura en la preparación (GAL futuros o existentes sin financiación 2007-2013).
• formación para que los agentes locales tengan un papel responsable al aplicar la estrategia;
• estudios de la zona (viabilidad para algunos proyectos de la estrategia);
• costes de elaboración de la estrategia, (incl. consultoría y relaciones públicas para la estrategia).

El kit de puesta en marcha LEADER es un apoyo preparatorio opcional adicional a este apoyo preparatorio "normal", se orienta a gobernanzas y estructuras menos avanzadas y no es compatible con LEADER.

6.3 Proyectos de cooperación
Se permitirá cooperar a los GAL con socios de otras áreas con estrategias DLCL y con asociaciones no de la UE y con zonas rurales no UE (en FEADER) (enmienda PE para cooperar fuera de la UE).

6.4 Costes de funcionamiento y animación
• dotación de personal y administración del GAL (operación, personal, seguros);
• capacitación para el personal del GAL y sus miembros;
• relaciones públicas (comunicación al exterior);
• costes financieros;
• costes de redes: participación en reuniones de redes con otros GAL, honorarios por pertenencia a una red regional, nacional o europea;
• seguimiento y evaluación de la estrategia.

Se recomienda usar costes simplificados y anticipar gastos de funcionamiento. Los costes de animación también pueden incluir gastos de personal para técnicos y ser considerados gastos de animación y no de funcionamiento.

7 TASAS DE COFINANCIACIÓN Y OPCIONES DE TASAS DE INTENSIDAD DE LA AYUDA